深圳市城市规划设计研究院股份有限公司 总经理兼设计总监，教授级高级规划师

  在转变发展方式和全面深化改革的背景下，城市更新制度构建进入加速期，中央政府指引和地方政府探索的协同关系进入关键的新阶段。本文通过很典型发达国家的共性经验与中国城镇化的特殊前提，提出中国城市更新制度建构的重点是平衡全国，统筹与地方的差异，重视地方适应性创新，探索在制度建构中的价值。进而提出基于公益性项目、准公益性项目、经营性项目和混合性项目四种基本类型，推动多元化中央政策指引和地方实践经验的整合与互鉴。最后以深圳三十年城市更新制度构建中的央地协同经验为例，探讨了围绕规划引领、行政协同、政策迭代和市场运作构建可持续更新的可操作路径，进而建议广泛促进央地良性互动，推动全国进一步全面深化改革，实现城市现代化治理。

  2020年以来，我国中央层面基于多年政策储备，加快发力推进城市更新，颁布出台的指导意见涵盖居住、产业、生态、文化、社区治理等多个细致划分领域。地方政府经过前期多年的探索，普遍通过推动城市更新工作取得了收储土地、改善产业、民生和环境的进展（表 1），初步取得了在规划、政策和管理等方面的城市更新制度进步。但当前面对下阶段城市更新工作，地方政府也普遍遇到资金方面的困难和实操方面的困惑。例如，财政“过紧日子”背景下，项目投资从何来，又能否为各方取得持续收益？前一阶段探索的本地操作经验是否都要转向全国统一？中央各类城市更新指导意见的工作要求、配套政策之间如何协调？如何从整体上理解中央的政策要求，地方适应性探索空间，实现央地协同下的可持续城市更新制度建构，慢慢的变成了当前全国城市更新制度建构中面临的迫切议题。

  后文将首先结合典型发达国家经验，探讨中国城市更新制度建构的特殊条件，阐释其历史过程，并论述城市更新制度建构央地协同的普遍规律和地方实践探索的重要价值；进而从城市更新实践项目的基本类型出发，提出一种对多元的政策路径和实践经验的梳理整合思路；最后基于对深圳城市更新制度的探索和国家部委赴地方调研的动向，探讨如何走向央地协同的制度建构和可持续的城市更新。

  表 1. 2020 年至今，中央政府在城市更新细致划分领域颁布的部分指导意见

  城市更新在全球都是高度政策性和在地化的治理工作，通过归纳全球各国在城市更新制度建构中的“央地协同”一般规律，有助于理解中国这样的大国在制度建构上的特殊挑战、发展历史和应对思路。

  德国、英国、日本等城镇化过程早于中国的发达国家，城市治理中的“央地协同”关系已经基本稳定和清晰，同时能体现出不同法律体系和治理文化下的异同。以下从政策法规、公共资产金额的投入、更新管理部门设置等方面做对比总结。

  德国通过中央立法稳定城市更新基本框架，而地方负责制定计划、规划与配套政策法规（图1）。作为采用大陆法系的代表，德国联邦层面 1987 年颁布的“联邦建设法典”作为主干法，直接规定了城市更新的战略目标和重点方向、参与城市更新各主体的权利义务、政府公共资产金额的投入和项目审查规则等内容，为全国城市更新建立了长期稳定的制度框架。而地方对实施层面有主要权限，包括制定项目计划、规划，以及制定用途管制、资金使用等项目实施层面的政策细则。联邦和城市两级政府在战略和实施两个层面扮演关键性角色，州政府作为中间层面主要是配套资金、监督审查下层政府的公共资金使用情况。中央、州、城市三级政府平均承担对城市更新项目的资助额度，但总计不超过项目总投资的 30%[1]。

  相较而言，英国在中央层面的立法和政策更分散，城市更新治理权限也更下沉，充分激励企业和社区主导项目的申报与实施（图2）。作为海洋法系的代表，英国全国层面的城市更新立法并非采取“主干法 - 配套法”的主次结构，平行法律之间的争议需要参考高法判例在具体司法环节中解决。2010 年以后，在中央政府试图刺激城市更新实施的大背景下，各时期执政党累计制定有效的城市更新资助政策多达 20 余种。由于政策体系过于庞杂，中央和地方都认为难以实施和评估，目前已经将简化政策列入改革议程[2]。地方层面对城市更新实施有很大的自主权，尤其是充分赋权地方企业合作组织（LEP）、社区组织和城市研发企业（UDC）等多种主体编制规划和实施项目[3]。中央政府提供的各类资助对撬动地方各类实施主体投资起到重要作用。

  日本作为东亚后发国家，综合了先发国家的制度特点，尝试在中央立法的稳定性和地方执行的灵活性之间保持平衡（图3）。中央政府对土地区划整理、都市再开发、都市再生等不一样的城市更新分别进行立法，但中央各类法律与下级地方法令之间有较稳定的主次传导关系。各级地方政府能够准确的通过真实的情况，细化配套地方法令，进而授权实施主体编制市街地再开发事业和详细计划，具体化开展城市更新。中央政府聚焦重大公共项目提供资助，而市场主体仍然是主要的项目资产金额来源[4]。

  尽管各国在城镇化历程的先后、政治和法律制度等方面具有非常明显差异，但城市更新的“央地协同”存在一般规律：中央政府可通过推动立法规定城市更新各主体的权利义务，以及通过制定政策提出战略性方向和资源支持；地方政府则保留了制定计划、规划和政策细则，以及统筹各类主体和资源来实施城市更新的权限（图4）。中央、地方两级政府角色不同但同样重要，既要求地方在实施角度积极创新，也要求中央在战略角度提供稳定、清晰的规则框架。

  我国正处在城镇化转型和制度改革的关键探索期，具体体现在城市更新在全国层面尚无专项立法，地方制度和实践探索也相对多元和多变。因此，在我国当前的语境下探讨城市更新制度的建构需要仔细考虑更为复杂的前提，才能理解其历程和方向。

  大国复杂性，是探讨中国城市更新制度建构的基本前提。我国的人口、经济、领土总规模均居于全球前列，有着较大的国家体量。同时，考虑到国家内部区域发展的不平衡、城市发展阶段存在一定的差异、城乡土地二元制度下的复杂产权问题（图5），以及中央 - 省 - 市 - 县（区）- 街（镇、乡）五级政府高度同步的行政体系等特征，都会加大我国央地之间城市更新政策制定、执行和反馈的难度。

  再从时间维度看，快速城镇化，又成为探讨中国城市更新制度建构的历史前提。中国城镇化率从 30%到 66.2% 只用了 40 年，当前我国城镇化已整体进入降速、提质阶段（图6）；其中一些城市和地区早在 2000 年以后进入存量建设时期，各地的发展阶段和步调差异较大。这要求国家和社会在较短时间内完成从局部实践到整体制度构建的各项准备。

  在这两大前提下，我国过去二十年在央地互动中渐进式地推进了城市更新制度的建构。

  首先是局部试点阶段。国家自 2000 年起支持以长三角地区、北方地区以及珠三角地区等三个区域为代表的战略性试点，分别探索科学发展观下的城乡统筹更新、资源枯竭型城市的转型和棚户区改造，以及围绕土地瑕疵产权处置与市场化更新机制的“三旧”改造。通过中央放权，从典型地方、典型问题入手，开展创新探索，为全国存量发展快速积累样本经验。

  然后是政策校验阶段。经过 5-10 年的地方实践，中央开始对地方可行经验进行校验、整合与推广，将地区实践转化为按更新对象、更新目标分类的政策经验，并且由中央政府发文，从 2009 年起陆续向全国推广棚户区改造、城镇老旧小区改造、城镇低效用地再开发、城市双修等各类探索。

  当前，央地协同进入新阶段。十四五时期，实施城市更新行动被写入顶层政策文件，首次在全国尺度形成了涵盖老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等各类存量片区功能的综合性政策概念。在此顶层纲领之下，央地协同进入了新阶段，这也是我国中央发布各类政策意见，指导地方开展城市更新探索最密集、最系统的一个阶段[5]。

  面向新时期，在城市更新制度建构中平衡好全国的“统筹”与地方的“差异”变得更重要。2024 年7 月中央发布的《中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指明新时期发展格局的一系列结构性转变：我国的城镇化将从人口自然增长率较高，劳动年龄人口基数大的背景下各地齐头并进的城镇化，转变为以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展的策略，以及促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。在人口向一部分活力更强的城市集中的背后，完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享，实现符合各地比较优势的产业资源重新配置。进而，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度、增加地方自主财力、扩大地方税收管理权限、提升市县财力同事权相匹配等一系列制度应运而生。在充分的发挥市场在资源配置中决定性作用的前提下，在更好地发挥政府作用的大原则下，势必出现更加差异化的城市发展和治理方式。在这样的局面下，要构建可持续的城市更新制度，就必须妥善处理好大国治理中的地区差异和多元路径问题。

  鉴于我国城市更新治理的复杂性，观察、整理地方这些年各类城市更新探索取得的经验特别的重要，是新时期制度建设应该尊重的现实基础。在我国当前的制度语境下，城市更新地方适应性创新探索有两个参照系：一是纵向整合落实国家国土空间规划制度和城市更新的一系列行动指引，二是横向吸收借鉴全国各地区经验，并结合本地实际开展适应性探索（图7）。

  面对复杂多元的政策条线和实践积累，本文提出用实践项目的四种基本类型归纳各种中央指引和地方探索的思路，具体包括：政府投资为主的公益性项目、鼓励社会投资加政府财政补贴差额的准公益项目、以社会投资为主的经营性项目，以及综合以上几种类型的混合性项目（图8）。一方面，既有的城市更新政策或实践通常可以对应到其中一类或几类，可以化繁为简；另一方面，对一个完整的城市有机体来说，厘清类型既可为各类项目匹配合适的主体和模式，也可以有的放矢地推动多种更新项目的协同，整体统筹推动城市更新。

  以下通过例举近年的城市更新政策怎么样发展为多元的地方实践，说明实施同类项目的根本原则和制度支撑，以及不一样的地区、不同能级的城市如何演变出差异化的做法。

  公益性项目通常包括为实施规划进行的土地收储和一级开发、使用者不付费的公共设施等。由于此类项目的正外部性难以充分转化为项目经济收益，常常要政府在投资和项目实施上进行支撑。同时，视地方发展重点和政府财政条件，需要政府尽可能撬动社会投资，并将各方力量整合到公益性事业的实现中来，这对地方政府统筹治理能力是很大的考验。

  茅洲河流域位于深圳和东莞交界处，属于典型的快速城镇化区域，有大量违规占地建设的低效工业占据生态空间（图 9）。由于涉及公共利益和大范围的用地重构，市区两级政府整合了土地整备、城市更新等多种政策工具，在 36 平方公里的燕罗街道范围内统筹改造，不仅实现近 1 平方公里生态廊道复绿，而且形成北产南城、临水而居的用地格局，还储备了 12 平方公里的科技产业发展用地。

  江西浮梁县人口仅 28 万人，历史与生态资源优渥，但交通不便、经济落后。当地政府通过引入国际“大地艺术节”打造浮梁 IP，坚持“运营前置”思维，开创性地提出“乡创特派员”制度，通过遴选掌握乡村创新发展理念的社会力量，联合协助村集体合作成立运营实体，同时推进文旅产业和乡村振兴工作（图 10）。

  准公益项目通常包括使用者付费的公共设施、有益于地方发展或民生保障的经营性项目等。虽然此类项目能产生持续收益，但是不能完全覆盖其经营平衡，因此通常采取鼓励社会投资、政府财政补贴差额的方式来实施。此类项目重在探索各类主体的权责边界与收益分配机制，建立长效、可持续的公私合作关系。

  深圳 2011 年为承办大运会建设深圳后海体育中心，在规划之初引入华润集团，其结合后续使用进行场馆的设计建设，并负责把场馆及周边区域一同建设、运营起来；这样做一方面使公众获得了高质量的公共服务，另一方面也让项目自身取得了客观的运营收益（图 11）。

  湖北十堰这样约 300 万人口的大城市，在中国很普遍：早期建设的工人新村住宅面临物质老化、人口老龄化、配套缺乏等问题。自 2023 年起，该项目采用了“向上争取一点 + 运营企业投入一点 + 社会化融资一点 + 受益居民出资一点”的“四个一点”模式，提升老旧住区空间环境质量和生活品质，实现资产的保值增值；此外，运营公司在保证 7% 利润率的前提下，预计每年可使用 96万元利润反哺片区（图 12）。

  经营性项目通常包括产业、商业、住宅等经营性用地产权内的更新改造，原则上应以社会投资为主，鼓励广大不动产权人自主更新与长效经营，其背后也离不开政府政策和行政的引导。

  两个不同规模的城市，在不同历史时期，为了适应产业发展实际，各自制定政策允许旧工业用房在不转变用地性质的前提下，自主更新商业功能。上世纪 90 年代初，深圳核心区制造业外迁，华强北地区面临工业转商业的产业用途转型。1994 年政府组织编制《上步片区调整规划》，允许工业生产厂房补缴 1-5 年地价后实行功能转变，并由政府投资改善环境配套，造就了“中国电子第一街”。当前，深圳规划院受福建石狮市委托，根据当地实际的产业转型需求，为当地制定产业和空间更新政策，将低效工业生产厂房盘活转型跨境电子商务。政策的初衷都是响应和激活市场主体的能动性（图 13 ）。

  当前大力推进的城中村改造，一样能采用自主更新、长效经营的模式。南头古城原是深圳的一个城中村，既包含大量私宅，也包含部分历史背景和文化遗产，因而采取了分阶段、多模式的有机更新方法。在更新改造阶段，政府主要负责基础设施改造、历史背景和文化保护方面的资产金额的投入，引入市场主体开展规划、设计和施工代建。在运营的一期阶段，通过市场主体与村集体股份公司、地方国企三方合资成立运营公司，进行“十字主街”的运营和活化。目前运营进入二期阶段，更多的村民、商户、民非组织自主加入到更新进程中，实现了共建共治共享，代表更新的接力棒逐渐从外来的政府、市场主体传导至不动产权人（图 14）。

  近年来，慢慢的变多的城市更新强调“片区统筹”，也就是在一个项目中包含多个不一样和实施主体，将土地的一二三级开发进行统筹考虑，或者是同时衔接中央多种政策的指引。推动这种复杂的城市更新，需要地方建立一套兼容性的城市更新制度，引领多元主体协作努力。

  深圳最新一轮的低效用地再开发工作尝试将中央的试点要求与地方既有政策做整合创新。在全市摸底并形成 10 类广义的低效用地，并把每一类低效用地衔接到适用的实施路径上（表 2）。在项目开展过程中，如遇到难以通过既有政策走通的情况，则针对性地进行政策的创新探索，从而让各种资源共同参与到城市更新中来。

  通过持续观察地方的适应性实践，不难发现城市更新的类型和做法是丰富的，而且在不同的城市地区有无穷的变化。新时期的城市更新制度建设既不是“一刀切”，也不是“各自为政”，而是要求地方积极探索创新与中央宏观政策指引形成良性互动，基于各地已具有充分实践检验的经验，在制度建设中平衡好共性与差异是下一步工作的重点。

  央地协同的主题实际上贯穿了深圳城市更新实践和制度发展全程，因此，回顾深圳城市更新制度探索有助于阐释一套持续演进的城市更新制度如何将中央指引与地方实际相结合，并调动多方力量推动实施，这也从整体上为新时期央地良性互动提供了参考。

  90 年代，深圳积极在原特区内探索城中村的市场运作机制、旧工业区改造更新，但因缺乏依据和共识，走通的只是个案。2009 年后，在部省合作“三旧”改造试点政策框架下，深圳快速围绕《城市更新办法》、城市更新单元构建制度规则，终于走通一条可行的城市更新路径。2016 年起，深圳“十三五”规划对发展模式进行检讨和完善，持续探索高质量、可持续的城市更新政策法规和实践模式，正好契合 2018 年以来中央高水平质量的发展、建设中国特色社会主义先行示范区的新使命。在过去三十年的发展历史中，深圳应对不同发展阶段的城市问题和挑战，积极、持续地进行城市更新制度探索；而中央部省合作“三旧”改造试点框架，以及新时期中央赋予先行示范区定位和各类政策指引，又在关键节点上推动和支持了深圳进行制度创新迭代，迈向更加高质量、可持续的城市更新。

  跨越不同的发展阶段和政策阶段，深圳的地方探索沉淀了四个基本制度经验，对全国不一样的地区有一定的借鉴价值。

  规划引领方面，深圳形成了一套整合国土空间规划法定性与五年发展规划实施性的更新规划体系（图 15）。这套城市更新规划体系各环节的运作逻辑环环相扣：通过编制各类中长期专项规划，落实中央各类行动指引，对接市国控总规要求；通过发改部门与更新主管部门共同编制的城市更新五年规划协调各部门、各层级政府的更新整备行动安排，最终形成可分解、可考核的实施目标；最后以包含法定图则和各类规划实施方案的两层次详细规划的刚、弹性配合，保障规划要求可管控，更新项目可实施。

  行政协同方面，深圳根据城市发展各阶段的实际的需求，调整行政架构。从“三旧”改造试点政策起开始创设城市更新主管部门，全面统筹城市更新工作。由于当前深圳的城市建设已进入成熟稳定阶段，探索把“用地内部的城市更新”和“涉及大范围用地调整的土地整备”分到了住房和城乡建设、规划和自然资源两个部门进行分管，同时保留了“市统筹、区实施”的垂直架构，让市级各个部门的分条管理在区层面得到整合，实现审批提速提效（图16）。

  政策法规层面，深圳从实践总结经验，搭建坚实的法治依据和有效的操作规程。从 2009 年的“更新办法”，到 2020 年的“更新条例”，深圳陆续出台了数百项涵盖法规规章、技术指引、审批流程、项目管理等文件。在对政策层次的设计上秉持“金字塔结构”（图 17），通过下层以大量动态调整细则、规程对接实践，再逐步沉淀出上层较为稳定的地方法规、规章。这样“先探索验证、再谨慎总结”的政策制定思路值得全国各地方借鉴。

  市场运作层面，深圳促进政府、市场、社会等多元主体协同融入市场机制。针对不同的项目类型和政策条件，灵活设计市场主体的参与阶段和方式（图18），同时引入国有企业、非公有制企业、集体经济组织等多种所有制市场主体协作参与更新，明晰权责边界，发挥各方优势。此外，资金的使用同样需要市场机制，从增量时期收入与支出核算不透明的土地财政，逐渐转变为长短期资金配合，规范监督程序的现代化投融资体制。

  综上，深圳以规划引领、行政协同、政策迭代、市场运作的方式回应城市治理中的复杂系统和多元主体，运用统筹协调的规划治理思维，在实践中适应性、创造性的解决城市发展中的新问题，逐渐总结出因地制宜的城市更新制度（图19）。其他城市和地区未必适宜采取深圳的具体做法，但可以借鉴其存量治理的过程和制度演进的底层逻辑。

  近年来，深圳规划院配合服务自然资源部对全国重点城市的城市更新工作开展调研跟踪，使得中央部委层面能了解各地的创新进展和难点问题，总结在不同城镇化阶段，还有是不是有中央试点政策覆盖的情况下，各地城市更新在规划、政策、实施方面的差异。面向新时期，我们也呼吁从关注“重点城市”到关注“特点城市”，尊重和理解更广大城市的基本特征，因地制宜地总结和推广全国各地、各阶段探索积累的政策工具和实施模式，使更多城市通过积累在地化项目实践经验，逐步总结形成具有地方适应性的创新性更新制度。

  参照全球城镇化进程的一般规律，我国已经全方面进入城镇化降速、提质的发展阶段，可持续的城市更新制度建构慢慢的变成了新时期进一步全面深化改革、推动中国现代化发展的战略性举措。考虑到大国治理的复杂性和快速城镇化历程带来的现实挑战，平衡好中央统筹与地方探索是城市更新制度建构的关键问题。

  深圳在过去三十年的发展历史中，通过中央政策指引与地方创新探索的良性互动，有效地激发了市场对资源的配置作用，形成了一系列城市高质量、可持续发展的可行经验。这种中央 - 地方的良性互动，对我国新时期城市更新制度完善具有积极的参考价值。一方面需要地方政府避免等待中央明确政策细节的被动执行思维，积极开展适应性的城市更新制度探索创新，千方百计推动城市健康可持续发展；另一方面也需要中央各部委深入调研、协同发力，建立稳定的规则框架、战略指引和资源支持，通过慢慢地增加央地之间的积极互馈，最终推动城市更新治理方式的持续改良（图 4）。

  1来源：基于增加了中国 2022 现状和 2030 年新型城镇化预测数据

  2分类参考：《政府投资条例》《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》

  3图片来源：2023. 县域振兴的浮梁案例：艺术乡建助千年古县重返青和绿 .[Online].

  艺术赋能乡村振兴 让世界看到新浮梁——专访浮梁县副县长、浮梁投控集团董事长王超峰（多图）.[Online].

  8图片来源：《深圳市低效用地盘整及非核心功能用地调整规划》（征求意见稿）

  [3]徐杰 , 周洋岑 , 姚梓阳 . 英国空间规划体系运行机制及其对中国的启示 [C]//中国城市规划学会 , 沈阳市人民政府 . 规划 60 年：成就与挑战——2016 中国城市规划年会论文集（13 区域规划与城市经济）. 南京大学建筑与城市规划学院 ; 2016:12.